par Paul Pross, Ken Rasmussen et Sandford Borins

Au cours des trente dernières années, l’Association canadienne des programmes en administration publique (ACPAP) a été la principale association canadienne pour ceux ayant un intérêt dans l’éducation et l’érudition en administration publique. Cette organisation à membriété institutionnelle compte environ 35 organismes affiliés à l’échelle du Canada, et tous s’intéressent à l’enseignement et à la recherche en administration publique. Parmi ses membres, on retrouve des écoles, des programmes et des départements qui s’adonnent à l’enseignement de l’administration publique du niveau collégial jusqu’au doctorat. L’Association regroupe également des organisations gouvernementales vouées à l’enseignement de l’administration publique, notamment l’École de la fonction publique du Canada (EFPC) et le Centre du leadership et de l’apprentissage, Jeunesse et nouveaux professionnels de la fonction publique ontarienne. Tous ses organismes membres se consacrent à toujours améliorer la qualité de l’éducation et de l’érudition en administration publique au Canada.

L’origine de l’ACPAP remonte au début des années 1970, alors que l’Association portait le nom de Committee of Schools and Programs in Public Administration (CSPPA). À ce moment-là, la plupart des programmes universitaires canadiens en administration publique en étaient à leurs balbutiements. À l’exception de l’École nationale d'administration publique, ils avaient relativement peu d’inscriptions et peu de personnel enseignant. Néanmoins, ces écoles et programmes se percevaient comme un aspect de la vague de développement dans la fonction publique canadienne et ils avaient hâte d’y jouer un rôle important.

Il y avait deux grandes motivations à mettre sur pied le CSPPA. D’abord, plusieurs des personnes qui exploitaient les programmes universitaires en administration publique estimaient qu’elles devaient échanger des idées et des renseignements sur leurs programmes, leur cursus et le placement des diplômés. Ensuite, ils croyaient également que les programmes, surtout ceux qui offraient un grade de maîtrise, devaient s’accorder avec le gouvernement fédéral. Même si bon nombre des programmes avaient noué des liens efficaces avec les gouvernements de leurs provinces respectives, la plupart vivaient des frustrations dans leurs transactions avec Ottawa. La Commission de la fonction publique fédérale et le Conseil du Trésor, pour leur part, comprenaient mal la variété des points de vue concernant l’administration publique qui émanaient des écoles rivales et les propositions souvent contradictoires qu’elles avançaient au sujet du recrutement, de la formation, etc. À la suggestion de Donald Gow (Queen's) et de Paul Pross (Dalhousie), des représentants des programmes se sont rencontrés à Toronto et ont convenu de mettre sur pied, sous l’égide de l’IAPC, le Committee of Schools and Programs in Public Administration.

Au moyen d’une série de réunions, le CSPPA a pu améliorer les relations avec le président de la Commission de la fonction publique, le secrétaire du Conseil du Trésor et le greffier du Conseil privé. Ces séances ont mené à une meilleure compréhension parmi les universitaires des besoins de dotation de la fonction publique fédérale et fourni aux milieux universitaires l’occasion de faire pression pour une reconnaissance de la MPA comme titre de compétence ayant une pertinence toute particulière pour l’emploi dans la fonction publique.

Le CSPPA a également servi de véhicule pour résoudre les questions soulevées par le manque de programme d’enseignement standard dans la MPA ou la MA (Public Administration) comme la désignaient certaines universités. Les gouvernements voulaient que les diplômés de la MPA soient des gestionnaires aguerris, plutôt que les spécialistes des politiques et des institutions qui étaient ressortis des anciens programmes d’administration publique. Plusieurs universités ont réagi à ce mouvement préliminaire vers la nouvelle gestion publique en créant une première année commune dans leurs programmes de MBA et de MPA. D’autres ont allégué que l’administration publique avait un milieu organisationnel en propre qui découlait du rôle spécial de l’État, et que par conséquent les programmes menant à une carrière dans ce domaine devraient respecter un programme d’étude qui abordait les questions de gestion selon le point de vue de la fonction publique.

Ces vues divergentes ont mené à une grande variété dans les programmes offerts par les écoles canadiennes. Certaines continuent de fusionner les programmes de MPA et de MBA; d’autres tentent d’offrir de solides études en gestion du point de vue de la fonction publique; d’autres encore se concentrent sur l’aspect stratégique du domaine. Pareille diversité est souvent frustrante pour les employeurs, les étudiants et bien entendu les membres du personnel enseignant qui souhaiteraient voir le grade de MPA reconnu à plus grande échelle. D’un autre côté, la grande variété des postes accessibles aux diplômés à tous les paliers de gouvernements, dans les organisations non gouvernementales et à la frontière entre les secteurs public et privé justifie sans doute la résistance des programmes rivaux face à la standardisation.

Au début des années 1980, une organisation distincte appelée Association of Graduate Programs in Public Administration (AGPPA), qui regroupait les directeurs des diverses écoles d’études supérieures en administration publique, voyait le jour. La principale préoccupation qu’éprouvaient les programmes d’enseignement supérieur était que le CSPPA ne pouvait fournir le soutien institutionnel nécessaire pour une éducation professionnelle en administration publique. Selon ces programmes, et c’était en partie justifié, ceux qui enseignaient l’administration publique au 1er cycle étaient moins intéressés par la formation professionnelle et le perfectionnement.

L’idée derrière l’AGPPA était de créer une organisation qui aurait un lien plus formel entre les programmes d’études supérieures en administration publique et ces organismes fédéraux particulièrement intéressés par la gestion. Ce lien faciliterait : 1) le flot d’information vers les écoles professionnelles au sujet des changements dans les pratiques de gestion; 2) l’établissement d’échanges entre les écoles et les organismes fédéraux; et 3) la reconnaissance des qualifications professionnelles détenues par les diplômés des programmes d’administration publique. L’AGPPA a remporté un certain succès avec son premier objectif, persuadant la présidente de la Commission de la fonction publique du temps, Madame Huguette Labelle, d’instaurer une rencontre annuelle entre les universitaires et les hauts fonctionnaires des installations de formation du gouvernement à Ottawa.

À d’autres égards, toutefois, l’expérience de l’AGPPA a échoué. Il est devenu évident qu’il y avait trop peu de programmes d’enseignement supérieur et que leurs ressources étaient trop limitées pour permettre une indépendance complète, en particulier si cette indépendance n’avait pas à appuyer l’IAPC, avec son influence dans les cercles gouvernementaux, et avec les écoles d’administration publique mêmes.

Éventuellement, les pourparlers entre le CSPPA et l’AGPPA ont mené à la création de l’ACPAP, qui a été inaugurée en août 1987. Cette nouvelle organisation reconnaissait la diversité des possibilités d’éducation en administration publique.

Au cours de ses premières années d’existence, l’ACPAP a connu les importantes réalisations suivantes :

• Elle a organisé un mini-colloque sur l’enseignement de l’administration publique qui coïncidait avec son AGA au début du congrès annuel de l’IAPC à la fin d’août. Ce mini-colloque s’est avéré une importante avenue pour la diffusion des nouvelles techniques d’enseignement, ainsi qu’une façon d’incorporer un nouveau contenu dans les programmes d’étude en administration publique. Les thématiques de ce mini-colloque ont été variées (le droit de l’enseignement en administration publique, l’enseignement de la gestion des ressources humaines, l’utilisation de la technologie, l’approche des cas-types, l’enseignement de l’administration publique provinciale, l’enseignement de la recherche à l’aide de documents publics, le post-modernisme et la valeur de la théorie par opposition à la pratique.
• Elle a fait équipe avec le Centre canadien de gestion (maintenant l’École de la fonction publique du Canada) pour concevoir un séminaire annuel pour les professeurs d’université où des hauts fonctionnaires mettent en lumière les avènements courants dans les dossiers de gestion et de politiques du gouvernement fédéral. Les séminaires annuels, qui ont lieu au début de mai, jouent un rôle crucial dans l’amélioration de la qualité de l’éducation en administration publique en maintenant le personnel enseignant au courant des derniers développements. Cela est devenu un solide aspect de l’année de l’EFPC, coïncidant avec la conférence John-Manion.
• Elle a imposé une présence universitaire au sein de l’Institut d’administration publique du Canada et noué des liens étroits avec lui. Cela se fait explicite dans l’AGA de l’ACPAP lors du colloque annuel de l’IAPC, et la présence du président de l’ACPAP comme membre d’office du Conseil d’administration et du Comité de recherche et de pratiques professionnelles de l’IAPC.
• Elle a instauré un concours annuel de dissertations d’étudiants, où les programmes nomment les meilleures dissertations d’étudiants au 1er cycle et aux cycles supérieurs, et un comité de sélection choisit les gagnants de prix nationaux.
• Elle a publié un répertoire des programmes d’administration publique et un catalogue des résumés des cours en administration publique.

Malgré les efforts déployés par l’ACPAP au cours des années 1980 et 1990, elle a dû composer avec un environnement éprouvant. Par suite de déficits persistants, les fonctions publiques d’un bout à l’autre du Canada subissaient une réduction des effectifs par voie de trousses de départ volontaire, de mises à pied occasionnelles et d’un gel des mesures d’embauche. Cela a réduit la demande de diplômés en administration publique et mis en doute la raison d’être des programmes professionnels. En outre, l’ascendance des gouvernements conservateurs reflétait une méfiance du public face aux gros appareils, à la bureaucratie et aux fonctionnaires et, réciproquement, une glorification par le public du secteur opérationnel.

Dans le contexte universitaire, les racines de l’administration publique étaient le plus profondément ancrées dans le sol de la science politique, puisque bon nombre de chercheurs en administration publique avaient reçu leurs diplômes d’études supérieures en science politique, et voyaient l’administration publique comme une sous-discipline de la science politique. Les départements de science politique, toutefois, considéraient toute une gamme d’autres sous-disciplines – par exemple, le choix rationnel, les études sur les élections, les études stratégiques, la sexospécificité et les classes – comme les aspects de pointe dans le domaine. Par conséquent, lorsque les chercheurs en administration publique ont pris leurs retraites, leurs postes ont été souvent pourvus par de nouveaux détenteurs de doctorats dans ces autres sous-disciplines.

Un second contexte universitaire pour l’administration publique était les écoles de gestion ou d’administration. Au niveau intellectuel, l’affiliation des chercheurs en administration publique avec la science politique les rendaient anormaux dans les facultés dominées par les disciplines de la gestion (finances, marketing, comportement organisationnel, stratégie, etc.). Le piètre marché de l’emploi en administration publique et la faible estime du secteur public ont naturellement mené à un intérêt beaucoup plus marqué des étudiants pour l’administration des affaires que pour les cours en administration publique. Dans certains cas, les écoles de gestion ont choisi de délaisser ou d’abandonner leurs volets en gestion publique, et de se redéfinir plus étroitement comme des écoles d’administration.

Les universitaires en administration publique, ainsi que les hauts fonctionnaires, sont devenus préoccupés par le fait que la collectivité universitaire en administration publique s’atrophiait et vieillissait. Heureusement, à la fin des années 1990 et au début de la présente décennie, l’environnement a commencé à s’améliorer. Les gouvernements commencèrent à restaurer l’équilibre fiscal, se dotant ainsi des moyens de rétablir l’embauche. Le gel de l’embauche survenu au cours des années 1990 signifiait que la fonction publique même prenait de l’âge, alors l’embauche devenait nécessaire pour créer un cadre de leadership viable qui soit en place lorsque la génération du baby-boom prendrait sa retraite. Une foule d’événements externes, des attaques du 11 septembre à la vague de scandales touchant la gouvernance des entreprises, ont mené à une réévaluation sociétale des images de l’administration et du gouvernement. La greffière du Conseil privé (Jocelyne Bourgon) lança son initiative « La Relève » pour revitaliser la fonction publique en 1997; lorsqu’elle est devenue présidente du Centre canadien de gestion en 1999, elle a perçu le besoin d’une initiative similaire pour revitaliser la collectivité universitaire en administration publique du Canada.

Les universités au pays ont également reconnu que l’éducation en administration publique ou en politique publique est maintenant un secteur en croissance, et de nouvelles écoles ont été établies au cours des dernières années, ou sont en voie d’être établies, à l’Université Simon Fraser, à l’Université de Calgary, à l’Université de Regina, à l’Université de Waterloo, à l’Université York (collèges Glendon et Atkinson), à l’Université de Toronto, à l’Université Ryerson et à l’Université d’Ottawa. La mise sur pied de nouveaux programmes et l’embauche accrue dans les programmes existants signifient qu’il y a désormais un marché de l’emploi universitaire actif dans le domaine, avec l’embauche d’un total d’environ 15 nouveaux détenteurs de doctorats. Certains d’entre eux sont des diplômés des programmes d’administration publique canadiens, et d’autres proviennent d’autres disciplines et d’autres universités.

L’ACPAP a adopté plusieurs importantes mesures pour faire partie de cette revitalisation de la collectivité universitaire en administration publique.

Elle a élargi et approfondi ses liens avec l’École de la fonction publique du Canada. L’EFPC voit l’ACPAP comme la porte-parole des intérêts collectifs et aspirations de l’administration publique et des écoles de politiques et a donc fait preuve de générosité dans la prestation d’accès et de ressources.

L’EFPC et l’ACPAP ont instauré un colloque annuel, tenu à l’automne à Ottawa, où les directeurs des programmes membres de l’ACPAP rencontrent les hauts fonctionnaires pour mieux comprendre leurs programmes d’apprentissage respectifs. L’EFPC a mis en place un programme de champions des sous-ministres, désignant un champion de sous-ministre pour chaque école. L’EFPC a établi un programme de fonctionnaire en résidence, pour accroître le nombre de fonctionnaires accessibles aux écoles membres de l’ACPAP pour des visites d’un semestre ou deux.

L’ACPAP a commencé à insister sur la prise de décisions documentée, et l’EFPC a fourni les ressources pour appuyer une vaste gamme d’études des questions d’importance pour la collectivité universitaire. Les premières études ont porté sur le programme d’enseignement de base dans les programmes de maîtrise, l’accréditation (abordée ci-dessous), et l’efficacité des initiatives du gouvernement pour recruter des diplômés de la MPA. Dès 2007, l’EFPC appuie six nouvelles études, y compris :

• Un suivi de l’étude du programme d’enseignement initial de la MPA, pour englober à la fois les nouvelles écoles qui ont lancé un cours facultatif ainsi que le programme d’enseignement de base;
• une étude du marché pour les diplômés du programme de maîtrise;
• une étude de l’enseignement au doctorat en administration publique au Canada, y compris la faisabilité d’établir un réseau de programmes de doctorats;
• une étude de l’état de l’enseignement en administration publique au 1er cycle;
• une étude de l’état de l’enseignement en administration publique au niveau collégial;
• une étude des rôles actuels et éventuels du personnel enseignant en administration publique dans les projets de développement international en administration publique et l’éducation des fonctionnaires d’autres pays.

L’ACPAP a également commencé à envisager sérieusement l’accréditation des programmes au niveau de la maîtrise. Le bien-fondé d’un système d’accréditation reposant sur une mission était qu’il fournirait une plus grande transparence aux étudiants, conduirait à une amélioration de la qualité et à un partage des pratiques exemplaires parmi les écoles, et rehausserait la visibilité et le professionnalisme du domaine. Sous la direction de l’ACPAP, l’accréditation des écoles canadiennes se situerait au Canada. Quatre études contextuelles, toutes affichées sur la page Accréditation du site Web de l’ACPAP, ont été entreprises. Après 18 mois d’études et de discussions, un scrutin en ligne de la part des membres de l’ACPAP a eu lieu du 27 au 29 mars 2006, et l’accréditation a été acceptée à raison de 17 voix en faveur, une voix en opposition, et trois abstentions. Un comité d’accréditation indépendant, présidé par le professeur Les Pal de l’Université Carleton, a été créé, et les premières demandes sont maintenant à l’étude.

En partenariat avec l’IAPC, le concours de dissertations d’étudiants a été transformé en un système de prix nationaux étudiants et prix de leadership éclairé. Chaque école participante remet des prix à ses meilleurs élèves. Les vainqueurs des prix étudiants font des présentations avec affiches lors du colloque annuel de l’IAPC, et les trois meilleurs reçoivent les prix de leadership éclairé de l’IAPC. Le nouveau système de prix jumelle la reconnaissance des étudiants les plus prometteurs et leur participation au colloque de l’IAPC.

Enfin, l’ACPAP a adopté un certain nombre d’initiatives de développement organisationnel pour rehausser le professionnalisme et la continuité de ses propres opérations.

• Un amendement à la Constitution a modifié le mandat à la présidence d’une durée d’un an à deux ans, avec un maximum de deux mandats consécutifs. À titre de compensation, le président reçoit un allégement de sa charge d’enseignement pendant un cours d’un semestre, ou son équivalence monétaire. Le professeur Sandford Borins a siégé en tant que président de 2003 à 2007 pour assurer une continuité pendant cette période de développement organisationnel et de revitalisation.
• Des sites Web ont été conçus et sont conservés dans les deux langues officielles (www.acpap.ca en français et www.cappa.ca en anglais) où l’on met en lumière les actualités, des liens vers tous les programmes d’administration publique, de l’information sur l’accréditation, et des renseignements sur les étudiants canadiens qui achèvent leurs doctorats en administration publique et les postes accessibles au personnel enseignant.
• Les cotisations ont été augmentées à 500 $ par année pour les programmes ayant un volet d’études supérieures et à 250 $ pour tous les autres programmes.

Dès 2007, l’ACPAP avait marqué de grands pas dans la concertation avec les écoles d’administration publique pour faire valoir leurs intérêts communs. L’actuelle ronde d’études documentées aura une importante incidence sur le plan d’action futur de l’ACPAP. Le prochain président, le professeur David Zussman, chercheur émérite et praticien qui a siégé comme doyen de la Faculté d’administration à l’Université d’Ottawa, président du Forum des politiques publiques et membre de la Commission de la fonction publique du Canada, fera bénéficier l’ACPAP de ses capacités et priorités uniques. L’ACPAP joue désormais un grand rôle dans la revitalisation de l’éducation et de l’érudition en administration publique au Canada.